关键词：农民增收，制度创新，户籍制度，土地制度
党的十一届三中全会以来，我国国民经济和社会发展取得了突出成就，这已经成为不可争议的事实。然而，作为改革发源地的农村，近年来却再度成为海内外关注的焦点，关于“农民。农村。农业”即三农问题的讨论不绝于耳，社会各界对三农问题给予了前所未有的重视。党中央。国务院历来高度重视三农问题，把它作为各项工作的重中之重。党中央还明确指出:“要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展”。三农问题的核心是农民问题，而农民问题的关键在于农民收入增长缓慢，收入水平远远低于城市居民，少数地区的农民收入甚至不能保证最起码的生产和生活需要。
如何才能从根本上解决农民收入增长缓慢的问题。很多学者的研究往往局限于就农民增收谈增收，这种头痛医头脚痛医脚的做法实施起来效果并不明显。同时，也有学者针对农民增收中的制度缺失与制度缺位，提出了解决我国农民收入增长缓慢问题的对策。因而笔者试图在借鉴参考前人研究的基础上，从制度入手，提出以制度创新来破解农民增收难这一跨世纪课题。
1 经济学上的创新概念
“创新”是在20世纪70年代的后半期成为一个家喻户晓的名词，像《商业周刊》这类杂志，以“美国创新的衰竭”，“创新的消失”为标题的报道就代表了人们在1973年以后所发展起来的新认识:技术变化，尤其是当它体现于新产品之中时，就不能将它再视若当然了。更为一般地，出现了对新古典理论在论述创新现象上失误的批评。经济学家和历史学家开始关注“创新”这一概念。
约瑟夫·阿洛伊斯·熊彼特区分了“发明”与“创新”这两个概念。作为一个经济学家，他并不觉得发明的作用特别重要，“只要它们不被实施，发明在经济上就是不相干的”。照熊彼特的说法就是:我们包括了对新产品的采用，这甚至可作为标准情形。已投入使用的商品生产中所发生的技术变化，新市场或供给来源的开辟，工作的泰罗化，原材料的改进，新的商业组织的创立——简而言之，在经济生活领域所从事的任何“不同事情”——都是我们创新一词所指的例子。而奈尔逊和温特将创新理解为“现有决策规则的变化”。奈斯特龙更进一步:“一些不连续的变化——即公司活动中的一些突然的根本变动——在这里被称为创新。”西蒙·库兹涅茨将创新定义为:“为达到一个有用的目的而采用的一种新方法”。
熊彼特的经济发展理论在某种程度也是创新理论，它揭示了创新的重要作用。本质和影响。其主要内容是:(1)创新是开动资本主义引擎和保持其转动的基本推动力。(2)创新本质上是一种不连续的现象:它们以群聚方式出现。(3)经济发展是一个周期性的进程:“周期‘波动’实质上是竞争型资本主义的‘进步’形式。”(4)创新具有不同的影响，这就是同时存在不同长度周期的原因。
经济学家们普遍认为，创新的缺乏是我们经济问题的根源。当前，我国农民收入增长缓慢的一个重要原因就在于农村经济制度创新的缺乏。要实现农民收入的持续快速增长，就必须进行农村经济制度的创新，政府在制度创新中应发挥不可或缺的作用，即林毅夫所谓的“强制性制度变迁”。
2 制度创新理论的主要内容
制度创新理论的提出者是美国经济学家D.C.诺斯。L.E.戴维斯。R.汤玛斯。1970年和1971年，诺斯和汤玛斯合作，在《经济史评论》上发表了《西方世界成长的经济评论》和《庄园制度的兴衰:一个理论模式》两篇论文。其中心论点是:提供适当的个人刺激的有效制度是经济增长的关键，而这种制度的产生是有代价的，除非它所带来的收益大于付出的成本，否则它不会出现。
制度创新理论的主要内容可以概括如下:
(1)制度创新及其与技术创新的相似性
制度创新是指使创新者获得追加利益的现存制度的变革。制度创新与技术创新既有相似性，也有不同之处。
二者的相似性是:技术创新经常是技术上一种新发明的结果，而制度创新也往往是制度上的一种新发明的结果;技术创新往往需要在已知的几种可供选择的可能性之中进行选择，制度创新也是如此;正如一个行业的技术创新可能引起另外一些行业的技术创新一样，一个行业中的制度创新也可能引起其他行业的制度创新。
二者的不同之处是，制度创新的时间不取决于物质资本寿命的长短，而技术创新的时间则依赖于此。
(2)促成或推迟制度创新的诸因素
第一，市场规模的变动能够改变制度方面一定安排的收益和成本，获得情报的成本和排斥局外企业的成本，并不随着交易额的增加而同比增加。第二，生产技术的发展能够改变现存制度条件下成本和收益之比，从而引起对制度创新的需求。第三，由于一定的社会集团对自己收入的预期发生变化，从而引起他们对现存制度条件下成本和收益之比的看法作普遍的修正。
(3)制度创新过程
第一步:“第一行动集团”的形成。它是指在决策方面支配着制度创新过程的一个决策单位，它预见到潜在的利润的存在，并认识到只要进行制度创新，就可以得到潜在的利润。
第二步:“第一行动集团”提出制度创新方案。
第三步:“第一行动集团”对实现之后纯收益为正数的几种制度创新方案进行筛选，标准是利润最大化原则。
第四步:“第二行动集团”的形成。这是在制度创新过程中，为帮助“第一行动集团”获得预期纯收益而建立的决策单位。制度创新实现后，二者可能进行追加的收益再分配。
第五步:“第一行动集团”和“第二行动集团”共同努力，使制度创新得以实现。
在经过上述这些步骤使制度创新实现后，这时就出现了制度均衡的局面。制度均衡是指外界已不存在可以通过制度创新而获得潜在利益的机会，也就没有制度创新的可能性。但是，制度均衡不是永久不变的。当生产技术方面的变化或者制度方面出现新的发明，或者发生新的组织形式和经营管理方式，再或者法律和政治情况的变化而使社会政治环境发生变化，制度均衡就会被打破。
(4)三级制度创新的比较
制度创新可以在三级水平上进行，即个人创新。团体创新和政府创新。由政府机构来创新有一系列优越性，特别是在以下四种情况下:一是政府机构发展得比较完善，但私人市场未得到充分发展。二是如果外界潜在利润的获得受到私人财产权的阻碍，那么就必须依靠政府的强制力量。三是如果制度创新实行后所获得的利益归于全体成员，那么任何个别成员都不愿意承担这笔制度创新的费用，这样的制度创新只能由政府机构来进行。四是在涉及居民收入再分配的情况下，需要伴有强制性措施的创新，以政府机构来进行最为适宜。
(5)制度创新的趋势
诺斯和戴维斯根据三级制度创新的比较，得出结论:在美国，各行各业都呈现出这一趋势，即由政府机构进行的制度创新变得越来越重要，从而整个经济越来越走向“混合经济”。
制度创新的主体有三类:个人。自愿联合团体和政府，而本文中所提到的制度创新主体特指政府，也就是说，政府在制度创新过程中应当担负起重要的责任。制度创新的过程实际上也是作为政策制订者的各级政府与作为制度需求者的农民之间反复博弈的过程。对于农民而言，他们对于每一种制度以及每一种利益格局都是从容忍到不能容忍，终究有一个转折点导致制度创新。据有关学者的测算，当城乡收入差距再次扩大到1978年的水平时，即城镇居民人均收入为农民人均收入的 3.6倍时，制度创新或者制度变革的临界点就到来了(蔡昉，2003)。在笔者看来，与其坐等城乡收入差距进一步扩大，进而导致制度创新，不如主动采取措施，适时进行必要的制度变革。
3 制度创新是增加我国农民收入的治本之策
(1)稳步推进我国的户籍制度改革
关于是否取消城乡分割的二元户籍制度，以及如何改革这一制度，大多数人认为应该尽快取消户籍制度，但也有不同的声音。陆学艺认为，户籍制度一定要改，迟改不如早改。Whaley & Zhang(2004)在假设户籍制度是劳动力迁移的唯一障碍的条件下，通过一项模拟表明，一旦取消以户籍制度为代表的对于劳动力迁移的障碍，现有的收入不平等则会全部消失。世界银行(2004)的一项模拟也表明，在今后能把农业劳动力转移出1%。5%和10%的假设下，全部国内生产总值将分别提高0.7 个。3.3个和6.4个百分点。此外，也有人主张户籍制度的改革应渐进有序(傅勇，2005)。
目前，城乡分割的户籍制度是农村人口非农化和城镇化的壁垒。所以，要突破横亘在城乡之间的户口藩篱，就必须改革现行的户籍制度。改革的基本方向是:按照在居住地登记户口的原则，打破城乡分割的二元户籍管理体制，放宽户口迁移的限制，以具有合法固定的住所。稳定的职业或生活来源为基础，突破传统的“农业”。“非农业”的户籍管理模式，建立新的适应城乡人口有序流动的。城乡统一的户籍登记制度。改革的基本原则是:循序渐进，选择有条件的地区进行试点，具体问题具体分析，不搞“一刀切”。在改革户籍制度的同时，积极推进农村人口非农化和城镇化进程，使农村人口不断向小城镇和城市转移和集聚，逐步实现农村大多数人口居住在小城镇和中小城市，减少现有农户和自然村落，从而大幅度减少直接从事农业的劳动力数量。在此基础上，相应大幅度增加留在农村从事农业劳动力的人均土地和其他自然资源的占有量，促进农业规模化。集约化经营，优化农业产量与成本的关系，提高农业劳动生产率和农业经济效益，并较快提高农民的收入。总之，只有农民合理有序地转移出去了，人多地少的矛盾才能克服，农业生产率才能提高，农民收入才能增加。
(2)积极探索适应新形势的农村土地制度
关于土地制度的改革，学术界有以下五种观点:一是“私有化”:应该立即实行农地私有化，推动土地集中和规模经营。二是“维持现状”:应当稳定现有的农村承包制几十年不变，有学者甚至主张“重建农地自耕农所有制”。三是“国有化”:废除农村土地的集体所有制，一切土地归国家所有。四是实行国家。集体。个人“三元所有制”，即国有农。林。牧。渔场的土地为国家所有，原来集体的耕地。林果园地。公用的其他场地为集体所有，宅基地。农户长期经营的口粮田。自留地。自留山等为个人所有。五是实行国家。个人“复合所有制”，即实行农地社会(国家)占有基础上的农民(农户)个人所有制。
笔者的观点是，必须根据变化了的环境和条件，适时探索土地制度改革的新路径。土地制度的创新也必须遵循循序渐进的原则逐步开展。
首先，应明确构建以村为农地产权主体的农地产权制度。在现行的乡。村。村民小组三级体制中，由村民委员会来代表农村集体土地的所有者行使土地所有权的职能，既合理又合法。
其次，应改革现行的征地制度，切实保护农民的土地财产权。现行的征地制度缺乏对农民权利和利益的保护，农民失去土地后无法利用过低的补偿去生活。就业。强制性征地严重损害了农民的根本利益。因此，党的十六届三中全会明确提出:实行最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益。控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，及时给予农民合理补偿。政府对土地的征用，也要引入市场机制，通过市场方式，实行“阳光作业”;应借鉴市场经济国家通行的做法，将土地的市场价格作为对农民征地后的补偿依据;应以征地安置费和土地征用后的增值收益作为主要资金来源，来保障失地农民的基本生活和生产就业。
最后，要用法律法规引导土地制度创新。法制化应逐渐成为农地制度进一步完善的方向，这是降低交易成本，提高资源配置效率和维系社会公正的必然选择。当前，最重要的是完善最直接影响农村土地制度变迁和创新的三部法律法规，即《农村土地承包法》。《土地管理法》和《基本农田保护条例》。此外，应抓紧时机促使《物权法》的出台。
(3)彻底改变城乡有别的二元公共产品供给制度
要改变农民的负担和收入现状，就应逐步改变城乡有别的二元公共产品供给制度，让公共财政尽早覆盖到农村地区。
一要理性理解农民。认识农业。农业是国民经济的基础产业。而事实证明，在市场经济下，农业是个弱质产业，农民是个弱势群体。因此，应尽快结束长期以来通过“剪刀差”和近年来通过“征地”等形式剥夺农民。向非农产业大量转移农业资源或剩余的农业负保护状态，而逐步转入工业反哺农业和对农民的正保护状态。这种“转入”的最有效途径，就是较大幅度地增加对农村公共产品的投入，让公共服务更多地深入农村惠及农民。
二要切实加大对农村生产。生活等基础设施方面的投入，主要是水利。土壤和生态建设。
三要加大农业科技投入，促进农业的持续技术进步，要重视农业高新技术的开发与运用，重点加强节水技术。优质新品种选育。农产品深加工及其贮运技术等的推广;同时，要建立农产品流通的基础设施和市场网络，扩大和完善农产品市场信息网，形成从中央到地方适应农业市场化要求的现代化信息传播系统。
四要增加对农村基础教育经费的投入，加快实行免费九年义务教育制度，并把已经出台的政策落到实处。要切实贯彻《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，认真落实“在国务院领导下，由地方政府负责。分级管理。以县为主”的农村义务教育管理体制，并完善经费保障机制。要从建立公共财政的要求出发，合理划分各级政府对农村教育经费投入的责任及比例，切实改变以往把农村义务教育经费责任层层下推而无法落实的状况。同时，建立专项基础教育经费转移支付制度，重点解决农村中小学办学过程中的突出问题和突出困难。此外，应该动员全社会力量支持农村义务教育。对于进城农民工子女的教育问题，也应给予高度的重视，赋予农民工子女和城市居民同等的受教育权利。
五要建立切合农村特点的社会保障制度。现阶段，农村社会保障应建立由政府组织。引导。支持，农民自愿参加，个人。集体。社会多方筹资，家庭保障与社会保障相结合，互助共济的社会保障制度。社会保障制度所提供的保障水平必须与我国的经济发展水平相适应。
六要为农村公共产品供给提供法律保障。保护农民的合法权益，是促进城乡协调发展，保持农村稳定的大事，需要有专门的《农民权益保护法》作保障。鉴于农民的土地承包经营权已受到《农村土地承包法》的保护，制定《农民权益保护法》应当侧重于保护农民在经济上的其他合法权益，主要是规范农民负担，保护农民劳动和选择职业的权利，并为农民的社会保障提供法律基础。农村的基本公共产品的供给要逐步通过立法，使之制度化。法律化。规范化。此外，必须做到“有法必依”，因为“有法不依”比“无法可依”影响更为恶劣。
三农问题是一个宏观性的问题，它具有一定的长期性。艰巨性和复杂性，它更是我国现代化进程中一个“软肋”。农民收入增长缓慢，城乡收入差距扩大，只是浮在表面上的问题，而要真正从根本上解决就应该对现存的制约农民增收的制度进行创新。制度创新就是改革，坚持制度创新也就是坚持改革。对于中国而言，解决了农业和农村问题，实现了农民收入的稳步增长和城乡的协调发展，至少就解决了中国问题的一大半。中国三农问题的顺利解决必将对世界上其他发展中国家解决其农业和农村问题起到重要的示范和借鉴作用。
